El lobo con piel de oveja. La trampa de las reformas de las Cámaras de 1993 y 1994.

Por Esaú López García *

Introducción

La democracia ha resuelto los problemas que le son planteados gracias a las mayorías. Si hay un problema que tenga dos caminos para su resolución, por ejemplo, el desenlace democrático se da gracias a la votación del pueblo. Es con la estadística de cuántos se decantaron por la primera opción y cuántos por la segunda, que la elección democrática de cuál camino seguir se resolverá atendiendo a la voluntad de la mayoría de los votantes. La democracia da la razón a las mayorías, pero debe, previamente, haber escuchado la totalidad de voluntades del pueblo.

El problema contemporáneo de la representación en México comenzó a atenderse con la reforma de las cámaras, en 1977, durante el gobierno de José López Portillo. La idea fue la introducción de un cierto número de diputados a la cámara —los denominados plurinominales—, que no necesitasen de ganar por voto directo una elección para poder ocupar una curul. Si un partido ganaba la mayoría de los lugares de la cámara, había que asegurarse de que hubiera representantes de otros partidos, aunque fuera sólo para tener en cuenta su voluntad, sin la necesidad de otorgarles algún poder con incidencia real —como, por ejemplo, el derecho de veto—. Durante el sexenio de Miguel de la Madrid, el problema de la representación siguió ocupando un papel primordial en las discusiones sobre la constitución del poder legislativo del país, reformando la ley que el gobierno de López Portillo había instaurado.

Llegamos ahora al periodo que nos interesa discutir: el sexenio de Carlos Salinas de Gortari. ¿Por qué interesa poner el foco en este sexenio, siendo que varios otros presidentes han reformado la constitución de las cámaras? ¿Cuáles fueron las propuestas novedosas y ajustes a la ley con las que se pretendía llegar a un modo de representación más cercano a la democracia? ¿Qué lugar ocupan estas modificaciones dentro del sexenio de Salinas? Es decir, ¿por qué se propusieron entonces y no en otro momento del mandato? Atendamos, pues, estos cuestionamientos y, sin más preámbulos, entremos en materia.[1]

El lugar de las reformas

México —aunque también el mundo, de forma generalizada—, como señala Fernando Escalante Gonzalbo en su Historia mínima del neoliberalismo, “se transformó por completo hasta volverse casi irreconocible: con otra economía, con otra moral, otra idea de la política y de la naturaleza humana”»,[2] a partir de la segunda mitad de los años setenta. En 2015, Escalante recuerda que en  1974

la Asamblea General de las Naciones Unidas aprobó la Carta de los Derechos y Deberes Económicos de los Estados. La idea había sido presentada como iniciativa del gobierno mexicano en la reunión de la UNCTAD de 1972, en Santiago de Chile, y adoptada por el Grupo de los 77. Entre otras cosas, establecía el derecho de los estados a regular la inversión extranjera, el derecho a nacionalizar o expropiar bienes extranjeros, con una indemnización que tomase en cuenta todas las circunstancias pertinentes, y el derecho de todos los estados a aprovechar los avances de la ciencia y la tecnología. Estipulaba también que los más desarrollados tenían la obligación de cooperar con los países en desarrollo, y ofrecerles asistencia activa, y facilitar el acceso a la tecnología. En general, dicho de varias maneras, establecía que los países menos desarrollados tenían derecho a recibir un trato especial, más favorable, en todos los terrenos.

[…] A cuarenta años de distancia todo eso resulta extraño, casi absurdo. Es difícil imaginar una iniciativa de México con ese alcance, que cuente de entrada con el apoyo de India, Etiopía y Brasil. Más todavía, un texto que hable de derechos y sobre todo de deberes económicos de los estados, y que incluya la obligación de facilitar la transferencia de tecnología, por ejemplo. O de ofrecer un trato preferencial a los países más pobres. Es claro que corresponde a otro mundo, muy distinto de éste, de principios del siglo veintiuno.[3]

México, como se aprecia en el texto de Escalante, pasó de hablar en términos de cooperación científica y tecnológica, de ayudar a los países menos desarrollados, al drástico viraje neoliberal, impulsado por las políticas promovidas por el Fondo Monetario Internacional.

Si bien esta corriente de pensamiento había llegado a México desde antes del sexenio salinista, la realidad es que su implementación comenzó a prepararse durante la segunda mitad de la gestión de Miguel de la Madrid. Para cuando Salinas se posicionó como candidato, la tendencia a adoptar una economía y una moral de gobierno neoliberal se constituyó como uno de los caminos más claros a seguir. Habiendo impulsado las políticas neoliberales como Secretario de Programación y Presupuesto, Salinas estipuló, como compromiso de campaña, que no era momento de hacer cambios drásticos en la dirección de las políticas del país.[4]

Tras la escandalosa elección de 1988, en la cual no sólo el Partido Revolucionario Institucional (PRI) ganó la presidencia, sino también ocupó 60 de los 64 escaños de la Cámara de Senadores, y 262 de las 500 curules de la Cámara de Diputados,[5] el nuevo gobierno priista, ni tardo ni perezoso, se dedicó a impulsar leyes y reformas que atendieran a las tendencias económicas del mundo neoliberal. La tarea, por supuesto, no fue complicada, dado que tenían una notoria mayoría en las cámaras, lo que les permitiría fácilmente aprobar dichas iniciativas. Asimismo, en la elección intermedia del sexenio salinista, la LV Legislatura se compuso de 61 senadores y 320 diputados priistas, abriendo camino al resto de reformas neoliberales que habrían de aprobarse en este periodo.

Tabla 1 Retomada de cambio.pdf (diputados.gob.mx) que muestra el porcentaje de escaños ocupados por el PRI

Hagamos, entonces, un rápido recuento de algunas de las reformas y leyes aprobadas, previo a los cambios en la constitución de las cámaras, propuestos en 1993 y 1994. El viernes 26 de enero de 1990 se publicó en el Diario Oficial de la Federación el Reglamento de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales.[6] Esta ley facilitó la privatización de empresas estatales, permitiendo la venta de estas entidades al sector privado. La empresa estatal Teléfonos de México (TELMEX) se daría en venta, precisamente, en este año.

Muy conocido es el caso del Fondo Bancario de Protección al Ahorro (FOBAPROA), parte de la Ley de Instituciones de Crédito, publicada el 18 de julio de 1990.[7]Su objetivo era proteger los depósitos bancarios y asegurar la estabilidad del sistema financiero, pero este fondo acabó siendo utilizado para rescatar a bancos en quiebra durante la crisis financiera de 1994-1995, y convirtiendo las deudas privadas en deuda pública. El gobierno convirtió las deudas incobrables de los bancos en deuda pública, transfiriendo la carga financiera a los contribuyentes. Esta conversión incrementó significativamente la deuda pública del país, lo que tuvo un impacto negativo en las finanzas públicas y en la percepción internacional de la estabilidad económica de México. Esta situación llevó a un aumento en el costo del financiamiento y afectó el presupuesto gubernamental para otros programas sociales y de desarrollo.

Finalmente, como parte de este breve recuento por algunas de las leyes y reformas propuestas por Salinas, previo a la modificación de las cámaras, vale la pena revisar la reforma al artículo 27 Constitucional, de 1992.[8] Esta reforma permitió la privatización de tierras ejidales, lo que facilitó su compra y venta, así como su uso para actividades no agrícolas. La idea detrás de esta reforma era fomentar la inversión privada en el sector agrícola, mejorar la eficiencia y productividad del campo mexicano, y permitir una mayor integración de este sector en la economía de mercado.

Se constata, entonces, el punto de Escalante: se impone una nueva idea de moral, de política y de naturaleza humana. El extraño giro consiste en velar por el beneficio de entidades abstractas, las empresas, para que éstas vean por el beneficio de los individuos que constituyen el pueblo —lo cual, claramente, no sucedió—. El FOBAPROA rescató a ciertas empresas, en perjuicio de muchísimas personas. El interés del gobierno mexicano dejó de ser su pueblo, y comenzó a ser el beneficio económico generado por el sector privado y su dinámica de competencia.

¿Qué clase de democracia es, entonces, aquella que no atiende de manera directa los requerimientos de su pueblo? ¿Cómo denominar, pues, la postura que busca el beneficio económico/empresarial por encima del de sus ciudadanos? ¿Qué cambios fueron necesarios para asegurar el crecimiento de las empresas, una vez abandonado el interés social?

Las reformas de 1993 y 1994

La iniciativa de José López Portillo ante la Cámara de Diputados no tuvo un impacto cuantitativamente significativo. A los trescientos diputados electos se sumaron cien plurinominales, pero la representación de los partidos minoritarios continuó siendo reducida. Bajo la administración de Miguel de la Madrid, la cámara adoptó una reforma que incrementó el número de diputados a quinientos, con trescientos electos directamente y doscientos plurinominales.

Aunque la reforma del presidente de la Madrid parecía promover una representación democrática más amplia y justa, también permitió que los partidos que hubieran ganado diputaciones mediante elección directa ocuparan curules plurinominales. No obstante, se puso un límite de 350 diputados para un partido, combinando ambos rubros, lo que significa que un solo partido podía alcanzar las tres cuartas partes de votos requeridos para poder llevar a cabo una reforma constitucional. Si bien este cambio buscaba mejorar la representatividad del congreso, la realidad es que la representación de partidos minoritarios siguió siendo limitada, aunque menos que en periodos anteriores.

Se comprende que el problema de la representación era un tema en constante discusión, y que no era fácil hallar una solución que fuese auténticamente democrática. Las reformas de 1993 y 1994 surgen en el contexto de la búsqueda supuestamente satisfactoria de un modelo de representación democrática. Sin embargo, el hecho de que las reformas hayan tenido lugar en la segunda mitad del sexenio parece apelar a algo más que una reflexión cuidadosa de cuatro años.

Las reformas de 93 y 94 se realizaron una vez que TELMEX ya fue vendido, que se crearon las condiciones de posibilidad para privatizar, por ejemplo, el puerto de Veracruz y que, en general, se instaurasen las estructuras ideológicas del neoliberalismo, y esto parece no ser algo casual. Si bien no se modificó el porcentaje de votos necesarios (el 70%) para poder llevar a cabo una reforma constitucional, sí cambió la composición de las cámaras en temas de representación.

La reforma de 1993 permitió que un partido pudiera tener un máximo de 315 diputados, combinando ambos rubros. Respecto del anterior tope de 350 diputados, “esto significó que para llevar a cabo una reforma constitucional que exige dos terceras partes de la cámara (334 diputados), necesariamente tendrían que sumarse dos o más partidos”.[9] Ahora bien, la reforma de 1994 redujo de 315 a 300 el número máximo de diputados que un partido podía tener, mezclando ambos rubros, reforzando la necesidad de una alianza entre partidos —lo que permitió en 2012 las reformas realizadas por el Pacto por México, por ejemplo—. Siendo que los partidos políticos en los años 90 estaban tan lejos de ponerse de acuerdo y siquiera tenderse la mano hipócritamente como la famélica alianza opositora de la elección de 2024, Salinas aseguró que las reformas de los años previos estuvieran a salvo, que la agenda neoliberal pudiera dar rienda suelta a sus ambiciones, que las empresas crecieran, a expensas de la creciente desigualdad social.

Aprovechando que el tema de la representación democrática era una deuda pendiente en el país, Salinas propuso una reforma que aparentaba brindarle más peso a los diputados plurinominales de los partidos representados, dándoles, supuestamente, más voz al reducir el número máximo de diputados que un partido podía tener (de 350, en el periodo de Miguel de la Madrid, Salinas lo redujo a 300). Sin embargo, lo que logró fue poner un candado a las reformas neoliberales que había logrado pasar cuando tenía una mayoría aplastante en las cámaras. Un auténtico lobo con piel de oveja.[10]

El candado no sólo consistió en la obligatoriedad de una alianza entre dos o más partidos para poder llevar a cabo una reforma constitucional, sino también en la seguridad de que otros partidos, como el Partido Acción Nacional (PAN), habrían de sumarse a la agenda neoliberal, predominante en nuestro hemisferio. Esto no significa que Salinas pensase que las propuestas panistas se homologarían con las priistas —al menos no en una primera instancia—, pero sí que sus reformas estarían seguras y serían el punto de partida para cualquier propuesta del PRI o el PAN.

Muestra de lo anterior es que la aprobación en lo general de la reforma energética de 2013 fue posible gracias a 354 votos a favor y 134 en contra. La LXII Legislatura que aprobó dicha reforma estaba constituida por 212 diputados priistas, 114 panistas, lo que conformó el 65.2% de la cámara; en contraste, el Partido de la Revolución Democrática (PRD) contó con 104 diputados, equivalentes al 20.8%. Gracias a que las reformas salinistas marcaron la pauta para el desarrollo de la política en México, y que partidos como el PAN concordaron en ceñirse a ella, es que una reforma como la energética fue posible, aun cuando se requiriera de una alianza entre partidos.

Lo que sigue para nuestras Cámaras

La discusión sobre cómo deben componerse las cámaras sigue siendo un tema pendiente en México. Con la promesa de ser la cuarta gran transformación de la vida pública, el proyecto que emprendió Andrés Manuel López Obrador —feroz crítico del salinismo, dicho sea de paso— no podía quedarse de brazos cruzados respecto del tema que aquí hemos discutido y, por supuesto, tiene una propuesta para reformar las cámaras, pero ¿realmente es una solución democrática, la que plantea? Estaremos de acuerdo que, con base en lo expuesto, la democracia ha sido malbaratada, se ha hecho de ella un pretexto para imponer voluntades de manera disfrazada. La actualmente llamada democracia es una simulación, es la piel de oveja con la que se disfraza el feroz lobo. ¿Qué puede lograr, para bien o para mal la reforma que se propone?

La reforma que se propone ES eliminar las candidaturas plurinominales para reducir los gastos de campaña y disminuir el número de diputados y senadores. La idea es que solo haya representantes elegidos por mayoría relativa.[11] ¿Dónde queda la representación en esta propuesta? Si bien este es un punto criticable de la reforma que se propone, hay que admitir que la representación se ha pensado como una solución en la conquista de la democracia, sin embargo, no es garantía de ella. Durante años se ha discutido la representación, y seguimos inconformes, sintiendo que aún nos falta para poder llegar a la democracia.

A pesar de haber pasado tantos años en que hemos constatado que las candidaturas plurinominales no nos han acercado a la democracia, vale pensar si es prudente abandonar la idea tan tajantemente. Es cierto que la estructura actual de las cámaras ha significado un perjuicio para la democracia del país, y que sus promotores  no previeron o, incluso, nunca imaginaron la posibilidad de que varios partidos en conjunto lograran una alianza capaz de abrir el candado de las reformas constitucionales para la formulación de un proyecto de nación diferente, e incluso opuesto al neoliberal, pero volvemos al problema inicial: si se eliminan las candidaturas plurinominales, se está eliminando un mecanismo que tiene la intención de que todas las voces sean escuchadas; es un mecanismo fallido, claro, pero tiene la intención de ser democrático. El mundo no puede vivir sólo de buenas intenciones, eso está claro, pero ¿verdaderamente tenemos que retornar a un ámbito similar al de 1977?

NOTAS

[1] “Nuestro Siglo. De la Reforma de 1986 a la modernización del proceso electoral”, Cámara de Diputados, Honorable Congreso de la Unión, <https://www.diputados.gob.mx/museo/s_nues12.htm>.

[2] Fernando Escalante Gonzalbo, Historia minima del neoliberalismo, México, El Colegio de México, 2015, p. 13.

[3] Ibid., pp. 13-14.

[4] La Jornada, 03 de julio de 1988 [Archivo y Hemeroteca de Javier Torres Parés].

[5] cambio.pdf (diputados.gob.mx).

[6] <https://sidof.segob.gob.mx/notas/5043301>.

[7] DOF – Visor de imágenes

[8] DOF – Diario Oficial de la Federación

[9] Emilio Rabasa Gamboa, “Las reformas constitucionales en materia político-electoral”, Estudios Jurídicos, volumen 196, México, Universidad Nacional Autónoma de México-Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo.

[10] Sólo una alianza gestada desde el poder en el marco del proyecto neoliberal era capaz de lograr cambios constitucionales como los que impulsó, por ejemplo, Enrique  Peña Nieto, como se constata en: <http://www3.diputados.gob.mx/camara/005_comunicacion/b_agencia_de_noticias/009_2013/12_diciembre/11_11/5309_aprueban_diputados_en_lo_general_minuta_de_reforma_energetica_y_continuan_discusion_de_reservas_a_todos_los_articulos_que_presentaron_102_legisladores_de_prd_mc_y_pt>, con la reforma energética.

[11] <https://lopezobrador.org.mx/2024/02/05/presidente-propone-eliminar-plurinominales-mayor-austeridad-y-eleccion-de-jueces-en-reforma-electoral/>.

* Esaú López García: Licenciado en Historia por la UNAM. En 2023 fue director del Seminario de Historiología en el Instituto de Investigaciones Filosóficas de la UNAM . Premio Edmundo O’Gorman para jóvenes investigadores en Teoría de la Historia 2023. Actualmente se desempeña como investigador dentro del equipo editorial de gaceta Criba.

REFERENCIAS

Carta enviada a Consejeros Electorales del INE. 15 de agosto 2024.